“民以食为天，食以安为先”，食品质量安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会和谐稳定，关系到政府和国家的形象。州委、州政府高度重视食品安全工作，把推进食品产业发展确定为“实施‘三州’战略、推进绿色繁荣”发展思路的重要内涵之一，出台了《州人民政府关于进一步加强食品安全工作的意见》。为把州委、州政府关于推进食品产业发展、强化安全监管的要求落实到位，我们认为出台《恩施州食品生产小作坊管理办法》已迫在眉睫。 一、我州食品生产环节质量安全现状与存在的问题 （一）现行状况。 截止2009年底，全州有食品生产企业和小作坊1244家，其中有301家已获得市场准入取得食品生产许可证334张，取证面为24.20％；有943家食品生产小作坊，占总数的75.80％，只能在规定的范围销售，不能出县境和进入超市；在食品生产小作坊中，751家有营业执照，占80％，还有20％系证照不全或者无证无照。 我州食品生产加工业的分布情况为：从规模以上企业的数量来看,全州统计口径规模以上食品生产获证企业119家，占规模以上企业总数424家的28.07%；从生产的食品种类来看，全州有20大类产品系国家列入监管目录的食品，占国家监管目录种类总数的71.43％；从食品生产企业和小作坊的数量来看，总数在30家以上的有8大类产品，在50家以上的有6大类产品，在100家以上的有4大类产品。100家以上的4大类产品分别是茶叶254家、豆制品249家、酒类167家、糕点119家，占全州食品生产企业和小作坊总数的66.8％。 （二）存在的主要问题。一是规模企业较少，小企业小作坊多。全州统计口径规模以上食品生产企业119家,仅占1244家食品生产企业和小作坊的9.56%,其余90％以上为食品生产小企业和小作坊。二是生产条件较差，产品质量无保障。调查显示，食品小企业和小作坊大多数是夫妻店、家庭式生产加工，环境卫生条件差、从业人员素质较低、质量安全保障措施不到位、80％以上食品生产加工单位没有必备的检测仪器设备，控制质量主要依赖感官和经验进行判断，原材料进厂不把关、产品出厂不检验的现象较为普遍。三是企业分布范围广，监管工作难度大。食品小企业和小作坊多数是采用传统工艺生产产品，其分布主要是农村，一些还在边远的村组，同时季节性生产多、关停并转随意性大，致使监管难度很大。四是工作成本较高，经费保障困难。食品生产加工企业和小作坊非常分散，质监部门开展监督检查和提供服务工作量很大，走访边远的村组小作坊有时要往返200至300公里，工作成本相当高，履行监管职能经费困难 。 二、制定《恩施州食品生产小作坊管理办法》的必要性和紧迫性 （一）制度真空亟待填补。《中华人民共和国食品安全法》已于2009年6月1日正式实施。第29条明确规定:“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”对食品生产企业的生产许可由国家和省级质量技术监督部门实施，对食品生产小作坊的生产许可以怎样的形式、由哪级质量技术监督部门许可、其生产经营应达到什么样的食品安全要求，都需要进行明确。但目前除了宁夏自治区出台了管理办法之外，其他省级人大常委会均还没有出台规定。我省也尚未启动立法程序，办法的出台可能还有一个相当长的过程，加之我州的生产发展水平与全省乃至全国有一个较大的差距，如何在确保安全的基础上促进和支持食品产业的发展，这些都迫切需要一个符合恩施州情的制度依据。 （二）基层监管迫切需要。《中华人民共和国食品安全法》对各食品安全监管部门的职责进行了调整，由于相关的配套制度和政策没有到位，基层质量技术监督部门在对食品生产小作坊的服务和监管上应对缺据、无所适从，该管什么、不该管什么、管到什么程度，标准和尺度无法把握，而食品生产小作坊受生产条件和人员素质的制约又是食品质量安全的高风险所在，迫切需要一个规范和依据来指导各项监管工作。 （三）需要进一步明确各级政府和监管部门的工作职责。《中华人民共和国食品安全法》第五条、《中华人民共和国食品安全法实施条例》第四十七条规定了县级以上地方人民政府领导食品安全工作和保障食品安全工作经费的责任，但鉴于恩施州生产力发展水平较低和州委、州政府把特色产业作为发展重点的实际，应进一步强化各县市人民政府支持特色食品加工业发展、推进小作坊改造升级方面进行规划、提供财政、税收、信贷方面政策保障的职责；我州国土面积2.4万平方公里，交通不便，而食品生产小作坊主要分布在广大农村地区，作为负主要监管职责的质量技术监督部门人员力量严重不足，在乡镇没有机构，为建立有效的监管机制、确保食品安全，应明确乡、镇政府对食品生产小作坊负有相应的管理职责。 三、管理办法应规范的主要内容 （一）应对生产经营条件作出明确规定。《食品安全法》第二十九条第三款规定:“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求”，因为食品生产小作坊在生产环境、设备、人员、管理方面都不及食品生产许可证获证企业，所以规定食品生产小作坊具备的条件低于食品生产许可证办证要求，形成层次性，但同时也要确保食品生产小作坊生产条件能够满足生产合格食品的需要。具体条件要求应在生产环境、生产设备、原辅材料、人员健康等几个方面有所体现：一是环境卫生要求。食品生产小作坊生产场所应清洁、卫生，并要与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离。生产过程应当防止生物性、化学性、物理性污染及原料与半成品、成品的交叉污染。二是生产设备、设施要求。应当具备基本的生产设备、工艺装备和相关辅助设备，并对设备定期清洗、消毒。三是原辅材料要求。食品生产加工所用的原辅材料必须符合相应的食品安全标准要求。四是人员健康要求。从事食品生产加工的人员必须身体健康、无传染性疾病和影响食品质量安全的其他疾病，并持有健康证明。 （二）实行开业核准（准产）制度。按《中华人民共和国食品安全法》的要求，为区别于食品生产企业的生产许可证制度，要对食品生产小作坊实行开业核准或准许生产制度，要对准许生产的程序和要求作出明确规定，为落实监管责任和提高办事效率，对食品生产小作坊的开业核准或准许生产应明确由县市质量技术监督部门负责，小作坊业主提出书面申请、并签订食品安全承诺书、县市质量技术监督部门派出核查组对提出申请的食品生产小作坊的生产现场进行核查，其生产条件审核符合规定条件的，核查人员现场按相关技术规程在该食品生产小作坊的成品库中抽取所生产的产品，进行封样，生产者将该样品送法定食品安全检验机构检验，所检样品合格的，进行核准或发准许生产证。 （三）要建立必备的生产经营管理制度。要在食品生产小作坊建立进货查验记录制度、销售台帐制度、添加物质备案制度，并对这些制度进行比较详细的规定。 （四）对监督管理工作进行规范。要对县级人民政府把小作坊生产发展纳入本级人民政府经济社会发展规划、食品安全年度管理计划应包含食品生产小作坊监管的内容、食品生产小作坊监督管理经费保障方面的责任进行明确；要对乡镇政府对食品小作坊的监督管理职责进行明确；对质量技术监督管理部门和其他食品安全管理部门对食品生产小作坊的监督管理职责、措施、行为规范等方面作出明确的规定。 “以人为本，安全第一”， 食品安全是事关老百姓切身利益的大事，只有通过制度规范食品生产业主质量自律、各相关部门对食品小企业小作坊实施科学监管、各级政府提供有效保障，才能为建立食品小作坊监管的长效机制奠定基础，进而促进我州特色食品产业发展，为“实施‘三州’战略、推进绿色繁荣”作出应有的贡献。 | 